Qualche giorno fa ho letto un interessante articolo di Francesco Martinelli sui riflessi ambientali della riforma costituzionale sulla quale dovremo esprimerci il 4 dicembre. Nonostante non creda che la Costituzione soffra di “insensibilità alle tematiche ambientali”, ho trovato quel pezzo molto stimolante e ne ho preso spunto per approfondire la questione.
Il quadro attuale – Come molti sanno la riforma patrocinata dall’Esecutivo riscriverebbe, tra le altre cose, l’art. 117 della Costituzione che descrive le competenze legislative dello Stato e delle Regioni a statuto ordinario. Un articolo particolarmente importante perché ci dice chi deve occuparsi di cosa.
Allo stato attuale, l’art. 117 già rimodellato dalla riforma federalista del 2001 detta le competenze esclusive dello Stato, per poi tracciare le cd. competenze concorrenti (in cui lo Stato detta le linee guida che le Regioni sono chiamate a riempire di contenuto) e, infine, attribuire le cd. competenze residuali alle Regioni, dando a queste ultime un enorme potere. Le conseguenze di una simile suddivisione, nel bene e nel male, le conosciamo tutti.
A questo quadro generale – dal quale è bene ricordare che rimangono fuori le care (sotto ogni punto di vista) Regioni a statuto speciale – va aggiunto il cd. regionalismo differenziato (art. 116, co. 3), in base al quale le Regioni possono negoziare con lo Stato forme e condizioni particolari di autonomia sulle materie concorrenti e su specifiche materie di competenza esclusiva dello Stato (organizzazione della giustizia di pace, norma generali sull’istruzione, tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali).
All’indomani del 2001, la pratica ha portato all’emersione di almeno tre ulteriori elementi da tenere in considerazione:
- da un lato ci si è, infatti, resi conto che la definizione delle materie, per la genericità dei termini adoperati, crea vere e proprie interferenze tra competenze statali e regionali (si veda, ad esempio, C. Cost. 362/2003, che considera edilizia ed urbanistica rientranti nella competenza concorrente del governo del territorio);
- d’altro canto, la Corte costituzionale ha riconosciuto che alcuni degli ambiti riservati alla competenza esclusiva dello Stato, piuttosto che “materie” in senso stretto, sono vere e proprie finalità che presentano un’intrinseca attitudine ad intrecciarsi con spazi materiali e competenze affidati alla potestà legislativa (concorrente o residuale) delle Regioni. Si parla, in queste ipotesi, di competenze trasversali, tra le quali rientra ad esempio anche la tutela dell’ambiente (C. Cost., sent. 407/2002).
- la giurisprudenza costituzionale ha, infine, introdotto la cd. sussidiarietà legislativa, in base alla quale, nell’ambito di competenze concorrenti e residuali, ricorrendo al principio di sussidiarietà dell’art. 118 Cost., lo Stato potrebbe raggiungere un’intesa con le Regioni interessate per dettare con legge norme minime volte a far fronte ad esigenze unitarie (C. Cost. 303/2003).
Non meno rilevante, soprattutto in ambiti ad alto tecnicismo qual è l’ambiente, è l’attribuzione della potestà regolamentare (art. 117, co. 6).
Di regola, lo Stato ha competenza regolamentare nelle materie di legislazione esclusiva, salvo che decida di delegarne l’esercizio alle Regioni. A prescindere da eventuali deleghe, comunque, le Regioni conservano potestà regolamentare nelle materie di competenza concorrente (per quanto ci interessa, tutela della salute, governo del territorio; produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia; valorizzazione dei beni culturali e ambientali) e residuale.
Il nuovo articolo 117 – Del nuovo 117 è stato detto tutto è il contrario di tutto. Si passa dagli elogi sfrenati alle critiche serrate, passando per chi denuncia la confusione ed avverte la Consulta che ci sarà bisogno di fare gli straordinari per comprendere gli effetti della riforma.
La mia opinione è che la nuova norma modificherebbe solo in parte l’assetto attuale, almeno se si guarda l’aspetto formale del dettato costituzionale. Importanti e non necessariamente positivi, invece, sono i cambiamenti dal punto di vista sostanziale. Vediamoli, però, più da vicino.
La tripartizione tra competenze esclusive dello Stato, competenze concorrenti e competenze residuali sparisce almeno formalmente. Alle competenze esclusive dello Stato (comma 2 riformato) non si affianca più una competenza concorrente, in cui lo Stato detta le norme cardine. Alle regioni viene attribuita una sfera di competenza che abbraccia tanto alcune materie espressamente elencate quanto quelle non attribuite allo Stato: le competenze esclusive regionali, dunque, possono distinguersi in competenze espresse e residuali (comma 3 riformato).
Come è stato rilevato da molti commentatori, tuttavia, la scomparsa delle competenze concorrenti è meramente apparente: molte delle competenze statali, infatti, non riguardano una materia nella sua interezza, ma sono limitate alle “disposizioni generali e comuni”, come accade per la tutela della salute, politiche sociale, sicurezza alimentare; istruzione; istruzione e formazione professionale; attività culturali e turismo, e governo del territorio (mentre per le forme associative dei comuni ci si limita alle “disposizioni di principio”, ammesso che questa dicitura voglia dire qualcosa di diverso).
Il tratto di maggiore peculiarità della riforma, però, si coglie nell’esaminare l’elencazione delle materie di competenza esclusiva dello Stato. L’elenco, farraginoso e probabilmente ripetitivo in alcuni suoi punti (vedasi il doppio richiamo alla formazione) è assai più corposo rispetto a quello attuale: non solo vengono rimpinguate le lettere già esistenti con materie affini a quelle preesistenti, ma vengono inserite ex novo ben quattro lettere, quelle da t) a z) nelle quali si citano materie di ampio respiro che vanno dall’ordinamento delle professioni e della comunicazione alle infrastrutture strategiche, passando per l’energia.
Conforme a questa ottica di centralizzazione della competenza legislativa è anche la cd. clausola di supremazia di cui al comma 4, come riformato. Si prevede che, su proposta del Governo, lo Stato possa intervenire in materie di competenza regionale quando lo richieda “la tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica”, ovvero “la tutela dell’interesse nazionale”. Se non fosse per quest’ultima precisazione, per altro, la norma avrebbe evidenti affinità con la giurisprudenza in materia di sussidiarietà legislativa di cui s’è detto sopra. Tuttavia, è proprio il richiamo alla tutela dell’interesse nazionale e la riserva di una simile iniziativa alla volontà dell’esecutivo (escludendo gli altri soggetti normalmente abilitati all’iniziativa legislativa, come i parlamentari o il popolo) a segnare un deciso distacco dal modello in questione.
Se la formula della cd. sussidiarietà legislativa nasce, per l’appunto, con impresso il marchio della sussidiarietà, la clausola di supremazia rinviene nella tutela del primario interesse nazionale (o nell’unità economica) la sua cifra, anche a prescindere da necessità di unitarietà dell’ordinamento.
In definitiva, più che variare sul piano della forma, il nuovo art. 117 comporterebbe un mero travaso delle competenze da un livello di governo, quello regionale, all’altro, quello nazionale, con l’aggravante di affidare una competenza legislativa statale eccezionale, ed eccentrica rispetto al sistema, nelle mani dell’esecutivo.
Potestà in materia ambientale – Il vigente art. 117, comma 2, lettera s) attribuisce allo Stato la potestà legislativa in materia di “tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali”.
La riscrittura della lettera s), invece, attribuirebbe allo Stato la: “tutela e valorizzazione dei beni culturali e paesaggistici; ambiente ed ecosistema; ordinamento sportivo; disposizioni generali e comuni sulle attività culturali e sul turismo” (in grassetto le parti modificate).
Limitandoci alla materia ambientale, ad essere riservata allo Stato, dunque, non sarebbe più solo la “tutela” dell’ambiente e dell’ecosistema, ma un ambito ben più ampio che concerne non solo la protezione ma tutto quanto attiene all’ambiente e all’ecosistema. L’unico limite rinvenibile a questa potestà in materia è individuato dal nuovo comma 3 nella corrispondente attribuzione alle Regioni della “promozione dei beni ambientali” (materia, invece, oggi di competenza concorrente).
Allo Stato, dunque, competerebbe la normazione primaria in materia ambientale, eccezion fatta per la promozione dei relativi beni.
Più complesso, ma di minor interesse in questa sede, è comprendere quale possa essere la linea di confine tra “valorizzazione dei beni culturali e paesaggistici”, di competenza dello Stato, e “promozione” degli stessi, che invece spetta alle Regioni: il dato, tuttavia, è sintomatico della spesso confusionaria ripartizione delle competenze operata dal legislatore.
Se non avessimo in mente gli ultimi interventi dell’Esecutivo in materia ambientale, potremmo perfino salutare una simile innovazione come un qualcosa di positivo, in grado di uniformare l’attenzione del Paese alle tematiche ambientali e superare le disparità territoriali oggi presenti.
A cambiare è anche la terminologia della competenza (prima concorrente) oggi regionale: si passa dalla valorizzazione dei beni ambientali alla loro promozione. Ancora una volta, però, al di là delle finezze terminologiche, la giurisprudenza costituzionale sarebbe chiamata ad una impegnativa opera di definizione delle competenze, alla ricerca del significato del concetto di promozione, della differenziazione rispetto alla valorizzazione e via dicendo. Lavoro e tempo che la Consulta potrebbe impiegare in modo più utile.
Energia ed infrastrutture, lo Sblocca Italia e l’araba fenice – Se il nuovo disegno costituzionale può dirsi ingarbugliato in alcuni aspetti e preoccupante in altri, con riguardo alla materia ambientale è essenziale spostare l’attenzione sulle competenze che verrebbero attribuite ex novo allo Stato.
Come si è accennato, le lettere da t) a z) dell’art. 117, comma 2 introdurrebbero quattro interi nuovi ambiti di normazione statale. In particolare è bene prestare attenzione alle lettere v) e z):
v) produzione, trasporto e distribuzione nazionali dell’energia (che oggi rientrano nella competenza concorrente tra Stato e Regioni);
z) infrastrutture strategiche e grandi reti di trasporto e di navigazione d’interesse nazionale e relative norme di sicurezza; porti e aeroporti civili, di interesse nazionale e internazionale.
Si tratta di materie di estremo rilievo ed è evidente quanto un esercizio spregiudicato possa incidere sul bene ambiente; attribuzioni sulle quali le Regioni, a differenza di quanto accade ora, non avranno più voce in capitolo, passando le stesse (almeno le competenze energetiche) dalla potestà concorrente a quella esclusiva dello Stato.
L’energia, tuttavia, è una materia in cui anche oggi la voce delle Regioni è ben più debole che in altre.
Sul tema, il Prof. Di Salvatore ha giustamente ricordato che “l’energia, collegandosi strettamente alla politica economica del nostro paese, non può essere materia di competenza legislativa concorrente Stato-Regioni. E infatti non lo è mai stato: la legge n. 239 del 2004 l’ha attribuita allo Stato, nonostante la Costituzione dicesse il contrario. E la Corte ha detto che questa attribuzione fosse legittima, a patto che lo Stato consentisse alle Regioni (e agli Enti locali) di partecipare alle decisioni da assumere”.
Quindi, quello che, in realtà, cambia con la riforma è questo: se passerà il sì le Regioni potranno essere sempre esautorate dal decidere con lo stato. E se passerà il sì, le modifiche accolte nella legge di stabilità – con le quali il parlamento ha stabilito che la partecipazione delle Regioni non dovesse essere solo di facciata – si andranno a far benedire”.
La riforma costituzionale si manifesta, allora, come la naturale evoluzione (una vera e propria stabilizzazione ad un livello normativo superiore) del D.l. 133/2014, cd. Sblocca Italia, convertito con Legge 164/2014 e più volte censurato dalla Corte costituzionale, prima con sent. n. 261/2015 e poi con sent. n. 7/2016.
Sta a noi decidere se mantenere ancora qualche controllo sull’ambiente o se lasciare che ad operare, legittimamente ed indisturbato, nel bene e nel male, sia il governo centrale.
Per approfondire:
Greenreport.it – La riforma costituzionale: ambiente e associazioni ambientaliste;
Rivistanatura.com – Referendum: Ecco cosa cambierebbe per l’ambiente;
Enzo di Salvatore – Se vince il sì sarà possibile rilanciare le attività di ricerca ed estrazione di gas e petrolio.